Con l’Atto del Presidente n. 2390 dell'8 ottobre 2025 l’Autorità Nazionale Anticorruzione è tornata su un tema di grande rilievo pratico per le stazioni appaltanti: la possibilità di suddividere un appalto in lotti funzionali e i limiti imposti dall’ordinamento per evitare che tale scelta si traduca in un artificioso frazionamento dell’intervento.

Il provvedimento nasce nell’ambito dell’attività di vigilanza svolta su un appalto relativo alla realizzazione di opere per l’abbattimento delle barriere architettoniche, del valore complessivo pari a 440.000,00 euro. In quella circostanza, la stazione appaltante aveva deciso di procedere con una parcellizzazione delle prestazioni, suddividendo l’intervento in più affidamenti di importo ridotto.

A fronte di tale impostazione, l’ANAC ha ritenuto opportuno chiarire quando la suddivisione in lotti rappresenti una scelta legittima e quando, invece, si configuri come un frazionamento vietato dal Codice dei contratti pubblici. Il provvedimento, pur riferito a un caso specifico, assume valore sistematico, poiché ribadisce principi che trovano applicazione generalizzata in tutte le procedure di affidamento. Le domande centrali sono infatti di grande portata: quando è consentito suddividere un’opera unitaria in parti distinte? E quali condizioni devono essere presenti affinché la frammentazione non si traduca in un’elusione delle regole di concorrenzialità?

Il lotto funzionale e il divieto di frazionamento artificioso

Per delineare i confini dell’operatività dei lotti funzionali, l’ANAC si è richiamata alla definizione contenuta nell’art. 3, comma 1, lettera s), dell’Allegato I.1 al d.lgs. n. 36/2023. Secondo tale disposizione, un intervento può essere qualificato come lotto funzionale solo se in grado di assicurare funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla restante parte dell’opera. Si tratta di tre elementi che devono coesistere e che non ammettono valutazioni generiche o meramente formali: la parte oggetto di affidamento deve essere concretamente utilizzabile in autonomia, senza necessità di ulteriori lavorazioni preliminari o successive.

A questo primo parametro tecnico si affianca il divieto generale di frazionamento artificioso, sancito dall’art. 14 del Codice. La norma ammette la possibilità di scomporre un appalto in più affidamenti, ma solo in presenza di ragioni oggettive, che devono emergere con chiarezza dagli atti istruttori e dalla progettazione. Le motivazioni legittime possono riguardare, ad esempio, particolari caratteristiche dei luoghi, esigenze tecniche non altrimenti superabili o il perseguimento di un risultato operativo più efficiente. In assenza di tali elementi, la suddivisione dell’appalto non è ammessa, poiché riduce la concorrenza e altera il confronto competitivo.

Il provvedimento richiama espressamente anche gli artt. 38 e 58 del Codice, che ribadiscono i principi cardine del sistema degli appalti: libera concorrenza, parità di trattamento, imparzialità e buona amministrazione. Una segmentazione dell’affidamento non sorretta da motivazioni tecniche vanifica questi principi, perché restringe la platea dei partecipanti potenziali e trasforma l’intervento in una successione di affidamenti diretti non giustificati. Il sistema, ricostruito nel suo complesso, impone quindi che ogni scelta di frazionamento sia concreta, documentata e logicamente coerente con la struttura dell’opera.

L’applicazione al caso concreto: assenza di autonomia funzionale e parcellizzazione impropria

Alla luce di tali coordinate normative, l’ANAC ha esaminato il caso sottoposto alla sua attenzione, nel quale la stazione appaltante aveva proceduto a tre affidamenti distinti: due affidamenti diretti di importo contenuto e una procedura negoziata senza bando per le opere di completamento. La motivazione addotta dal Comune richiamava la “peculiarità delle lavorazioni” e la volontà di procedere per “fasi funzionali”.

Secondo l’Autorità, tuttavia, questa impostazione non era sostenuta da alcuna reale autonomia funzionale delle prestazioni. Le lavorazioni separate non erano in grado di produrre un risultato finale utilizzabile in modo indipendente: si trattava, piuttosto, di interventi tra loro strettamente collegati e necessari all’esecuzione dell’opera principale, rientranti nella medesima categoria SOA (OG1) e privi di specializzazioni tali da giustificare un affidamento differenziato.

L’ANAC ha sottolineato come gli affidamenti diretti avessero riguardato attività propedeutiche e non autosufficienti, prive dei requisiti di funzionalità ed effettiva fruibilità richiesti per qualificare un lotto come autonomo. Ne conseguiva che l’intervento, così come progettato e validato nella sua unitarietà, non poteva essere legittimamente “scomposto” in lavorazioni autonome.

La suddivisione aveva di fatto prodotto un effetto che il Codice intende evitare: l’aggiramento della procedura negoziata senza bando, che sarebbe stata necessaria se l’opera fosse stata considerata nel suo importo complessivo di 440.000 euro.

Richiamando un consolidato orientamento interpretativo, l’ANAC ha ricordato che il frazionamento è sempre precluso quando le parti di un intervento non possiedono un valore funzionale autonomo, ossia quando l’utilità dell’opera emerge solo dalla sua considerazione unitaria. Ogni diversa impostazione si traduce in una compressione ingiustificata del confronto competitivo.

Le conseguenze per la procedura e le indicazioni operative dell’ANAC

Un ulteriore elemento centrale del ragionamento dell’Autorità riguarda il valore complessivo dell’intervento. Per un appalto pari a 440.000,00 euro, la stazione appaltante avrebbe dovuto indire un’unica procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), invitando almeno cinque operatori economici. Tale procedura, osserva l’ANAC, avrebbe assicurato una selezione maggiormente trasparente e ancorata alla verifica delle capacità economiche e tecniche dei concorrenti, evitando che l’affidamento ricadesse interamente nelle maglie più ristrette degli affidamenti diretti.

La scelta di frammentare l’intervento ha invece comportato una significativa riduzione del confronto competitivo, con effetti distorsivi rispetto ai principi di concorrenza e di parità di trattamento. L’Autorità ha chiarito inoltre che il potenziale ricorso al subappalto da parte dell’appaltatore non può mai essere utilizzato come giustificazione per frazionare l’appalto a monte, poiché si tratta di una facoltà esclusivamente riconosciuta all’esecutore, non di un criterio per progettare la gara.

Alla luce di tali riscontri, l’ANAC ha concluso che la suddivisione operata dalla stazione appaltante costituiva un caso di frazionamento artificioso, in contrasto con gli artt. 14, 38 e 58 del Codice. L’Autorità ha pertanto invitato il Comune a uniformare le proprie future procedure ai principi richiamati nel provvedimento, assicurando il rispetto dell’unitarietà dell’intervento quando le singole parti non presentino un’autonoma funzionalità.

Il principio affermato è chiaro: un appalto può essere suddiviso solo quando ciascuna parte dell’opera sia autonomamente funzionale e fruibile. In mancanza di tale requisito, la parcellizzazione diviene artificiosa e si traduce in una violazione dei principi di concorrenza e trasparenza che costituiscono la base dell’intero sistema degli appalti pubblici.

 

Si allega: ANAC Atto del Presidente n. 2390/2025.